國家發(fā)展改革委 國家林業(yè)局關于運用政府和社會資本
合作模式推進林業(yè)建設的指導意見
（發(fā)改農經〔2016〕2455號）
各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產建設兵團發(fā)展改革委、林業(yè)廳（局）：
林業(yè)是重要的公益事業(yè)和基礎產業(yè)，承擔著生態(tài)產品供給和生態(tài)服務的重要任務。運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進林業(yè)建設，有利于創(chuàng)新林業(yè)投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，促進投資主體多元化；有利于轉變政府職能，提高林業(yè)項目建設管理水平，加快林業(yè)供給側結構性改革；有利于深化國有林區(qū)、國有林場改革，完善集體林權制度，加快林區(qū)經濟轉型發(fā)展。根據《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號），以及國家發(fā)展改革委《關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）、《關于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則〉的通知》（發(fā)改投資[2016]2231號）等有關文件要求，現就運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務院決策部署，借鑒國內外成熟經驗，立足林業(yè)發(fā)展實際，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新林業(yè)產權模式和投融資機制，引導鼓勵社會資本積極參與林業(yè)建設，為廣大人民群眾提供優(yōu)質高效的林業(yè)生態(tài)產品和服務，不斷提升林業(yè)現代化水平。
（二）基本原則。
——堅持政府組織，誠信守約。轉變政府職能，集中力量做好政策制定、項目審核、指導服務和監(jiān)督管理等工作，并根據國家有關規(guī)定，公開擇優(yōu)選擇社會資本開展項目建設和管理。項目合同一經簽署必須嚴格執(zhí)行，無故違約必須承擔相應責任。
——堅持因地制宜，創(chuàng)新模式。在保護好自然生態(tài)系統(tǒng)的前提下，根據本地區(qū)林業(yè)發(fā)展實際，遴選前期工作成熟、具有長遠盈利預期、較大規(guī)模的林業(yè)項目，通過授予特許經營權、給予投資補助、政府購買服務等穩(wěn)定社會資本收益預期，開展社會資本參與林業(yè)建設合作試點。在總結試點經驗基礎上，形成可復制、可推廣的經驗模式，為向全國推廣提供借鑒。
——堅持公開透明，規(guī)范運行。按照國家相關規(guī)定組織項目論證、選擇合作伙伴，制定和履行各類項目合同，組織績效評價，完善相關制度設計，營造良好政策環(huán)境，接受各方監(jiān)督，確保項目實施決策科學、程序規(guī)范、過程公開、責任明確、穩(wěn)妥推進。
二、重點實施領域
（一）林業(yè)重大生態(tài)工程。鼓勵社會資本參與天然林資源保護、“三北”及長江流域等重點防護林體系建設、京津風沙源治理、巖溶地區(qū)石漠化治理等林業(yè)重大生態(tài)工程建設，以生產綠色生態(tài)林產品為導向，通過植樹造林、防沙治沙、荒漠化和石漠化綜合治理等多種措施，積極培育混交林，發(fā)展木本油料、特色經濟林和林下經濟，加快建成一批規(guī)范化生產基地，有效盤活森林資源等多種生態(tài)資產。
（二）國家儲備林建設。鼓勵社會資本根據國家儲備林建設的布局重點和目標要求，通過新造林、森林撫育、更新改造、立體復合經營等措施，著力培育大徑級材和珍貴樹種，營造生態(tài)穩(wěn)定、結構優(yōu)良、長短結合、高效集約經營的國家木材儲備基地，增強高品質木材等林產品和優(yōu)質生態(tài)產品供給能力。
（三）林區(qū)基礎設施建設。鼓勵社會資本參與國有林區(qū)和國有林場的交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水供電、垃圾及污水處理等基礎設施建設，鼓勵社會資本參與兼并重組，充分發(fā)揮國有林區(qū)和國有林場各類自然資源和人力資源優(yōu)勢，通過規(guī)模化經營、市場化運作，推進林區(qū)經濟轉型發(fā)展。
（四）林業(yè)保護設施建設。在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，鼓勵社會資本參與森林公園、濕地公園、沙漠公園等園區(qū)保護站（點）、宣傳教育設施，交通和旅游服務設施建設，采取使用權入股、聯營、租賃等多種形式參與保護地的經營活動，提高保護和管理水平，為社會提供更好的生態(tài)服務。
（五）野生動植物保護及利用。鼓勵社會資本參與林木種質資源保護、野生動植物野外資源保護公益事業(yè)，探索引入專業(yè)民間組織新建或托管自然保護小區(qū)，在政府監(jiān)管下發(fā)展民間自然保護小區(qū)（地）。鼓勵社會資本參與野生動物園、野生植物園的建設、運營和管理，增強生態(tài)保護宣傳、科普、教育等功能。
三、規(guī)范項目管理
（一）加強項目儲備。各地發(fā)展改革部門要會同林業(yè)主管部門，根據林業(yè)發(fā)展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好林業(yè)PPP項目的總體謀劃，明確建設目標、重點任務、實施步驟。要在投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立和完善本地區(qū)林業(yè)PPP項目庫，并統(tǒng)一納入國家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎設施PPP項目庫，切實做好項目儲備、動態(tài)管理、實施監(jiān)測等各項工作。
（二）確定實施機構和政府出資人代表。林業(yè)PPP項目應根據項目性質和行業(yè)特點，由當地政府林業(yè)主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目準備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資林業(yè)PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準備及實施工作。
（三）PPP項目實施方案編制與審核。林業(yè)PPP項目應由實施機構組織編制實施方案。實行審批制的政府投資項目，林業(yè)PPP項目實施方案可在可行性研究報告編寫專章，并結合可行性研究報告審批一并審查。實行核準制或備案制的企業(yè)投資項目，要單獨編制實施方案，并在項目核準或備案后，依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案。實施方案編制過程中，應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，以及引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。
（四）項目融資及建設。林業(yè)PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當地政府及其相關部門不應提供融資擔保。項目公司或社會資本方未按照合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。林業(yè)PPP項目建設應符合工程建設管理的相關規(guī)定。工程建設成本、質量、進度等風險應由項目公司或社會資本方承擔。
（五）落實監(jiān)管責任。政府方及政府相關部門應根據PPP項目合同及有關規(guī)定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目融資及建設責任進行監(jiān)督。發(fā)展改革和林業(yè)部門要加強溝通協(xié)調，督促社會資本完善法人治理結構和管理制度，認真履行投資經營權利義務，并由項目實施機構根據PPP項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，加強項目運行有效監(jiān)管，及時發(fā)現存在的問題，制訂應對措施，保證項目實施效果。
四、完善扶持政策
（一）保障社會資本合法權益。除現有法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，林業(yè)建設項目向社會資本開放，并優(yōu)先考慮社會資本參與。社會資本投資建設或運營管理的項目，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件；可按協(xié)議約定依法轉讓、轉租、抵押其相關權益；征收、征用或占用的，要按照國家有關規(guī)定或約定給予補償或賠償。
（二）加大政府扶持。允許社會資本投資建設或運營管理的項目，統(tǒng)籌利用中央和地方政府投資。對同類項目，中央和地方政府投資要積極支持引入社會資本的項目。對社會資本參與的項目，按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險保費補貼，降低林業(yè)PPP項目風險，增強項目收益能力。鼓勵社會資本在貧困地區(qū)、革命老區(qū)通過建立利益聯結機制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅的長效機制。
（三）創(chuàng)新金融支持。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵社�；�、保險基金等大型機構投資者投資林業(yè)，探索利用信托融資、項目融資、融資租賃、綠色金融債券等多種融資方式和工具，搭建社會資本投資林業(yè)的投融資平臺。鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發(fā)起區(qū)域性林業(yè)綠色發(fā)展基金，支持地方林業(yè)生態(tài)保護和產業(yè)發(fā)展。
（四）深化林業(yè)改革。加快推進集體林地三權分置，穩(wěn)定承包權、放活經營權；改革人工商品林采伐限額管理，放活對集體人工商品林的采伐管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。加快林地、林木流轉制度建設，鼓勵流轉和經營方式創(chuàng)新，建立健全產權交易平臺，支持公開市場交易，保障林權有序流轉。
（五）完善土地政策。社會資本投資建設生態(tài)林等連片面積達到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。
五、抓好組織實施
（一）加強組織領導。各地要結合本地區(qū)實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與林業(yè)建設生態(tài)項目的具體實施辦法和配套政策措施，組織實施好林業(yè)建設PPP項目，確保國家相關政策措施落實。
（二）支持探索創(chuàng)新。國家林業(yè)局會同國家發(fā)展改革委在各地自愿報名的基礎上，遴選4-5個省份，每個省份選擇1-2個林業(yè)PPP項目，優(yōu)先安排中央預算內投資支持創(chuàng)新工作，加強跟蹤指導，及時總結經驗，推動完善相關政策。同時，鼓勵各地開展林業(yè)PPP項目創(chuàng)新工作，發(fā)揮示范帶動作用，爭取盡快探索形成一批可復制、可推廣的典型經驗。
（三）積極宣傳引導。各地要大力宣傳吸引社會資本參與林業(yè)建設項目的政策措施，宣傳社會資本在促進生態(tài)修復、國土綠化，特別是在重大林業(yè)工程建設運營方面的積極作用，引導市場預期，為社會資本參與林業(yè)建設營造良好的社會環(huán)境和輿論。
國家發(fā)展改革委 國家林業(yè)局
2016年11月21日
